新加坡住房保障体系

新加坡土地面积狭小，自然资源匮乏，连淡水都需要进口。1959年自治，人口160万，GDP只有几亿美元。“当时，新加坡全部住房为四万间，也就是说，平均40人才拥有一间房间”。“市区有84％的家庭住在店铺里和简陋的木屋区，其中40％的人住在贫民窟和窝棚之内，只有9％的居民能够住上像样的公共住宅。”20世纪50年代简陋木屋屯聚市区的情况与香港相若。“他们住在用棕榈树、旧箱子盖成的茅屋里，没有卫生设备、没有自来水或任何健康必需品。”1961年，河水山一场大火，47英亩木屋区化为废墟，1.6万户无家可归。

2007年，新加坡GDP达1613亿美元，自有住房率90.7％，81％的人口居住在政府组屋中，人均居住面积约为30平方米。当世界各大城市的“房奴”现象如同瘟疫般腐蚀著社会，高昂的房价让越来越多年轻人沦为依附父母的“啃老族”，新加坡大学毕业生却能在参加工作的几年内，轻松拥有一套宽敞的住房。在地广人稀的国家，人人能住上大房子不奇怪；新加坡每平方公里六千多人口，不但实现了“居者有其屋”，还能更进一步“华厦供精选”了。如此成就的背后，是政府几十年一贯的政治决心和政策设计。

一、凝聚民心，创造条件也要上的组屋系统

1965年，新加坡从马来西亚联邦中被踢出，“迫不得已宣布独立”。社会层面，伊斯兰教和原住民的排华浪潮波涛汹涌，百万华人自私自利一盘散沙，少数财团唯利是图各留后路。经济实力，转口港地位岌岌可危，1965年GDP不到十亿美元，贡献了五分之一GDP的英军基地马上就要撤离，失业率高达14％，裕廊工业园的初期摸索困难重重。军事力量，约两千人的军队，多数是马来亚的马来人，“两营新加坡军队是由一个马来西亚的准将指挥的”。政治环境，国内党派斗争激烈，而且，“必须吓阻和预防吉隆坡的马来过激分子煽动在新加坡的马来西亚部队闹政变”。何为立国之本﹖李光耀说：“我们最珍贵的资产就是获得人民的信任。”

“居者有其屋”，成为凝聚人民保家卫国的纽带。李光耀思路明确：“我要让新加坡每个家庭都有真正的资产让他们去保护，尤其是他们自己的住房。”

新加坡的组屋，早在1927年英国殖民时期就已经存在。但是，自己当家作主后，殖民地时期的住房救济制度，从此转化为执政为民的住房保障体系，在世界上独树一帜。建屋发展局于1960年成立，取代英国殖民地时期的“改良信托局”。建屋局在头三年就推出2.1万套组屋，到1965年共推出5.4万套。1964年，为加强人民对国家的归属感，政府通过建屋局公布“居者有其屋”计划，向组屋买主提供低息贷款。1968年，为解决人民无力支付购买组屋首期款的问题，通过了使用中央公积金购买政府组屋的决定。到1975年，三个建房五年计划下来，已经有47％的居民住进组屋。

单纯的建房投入，要耗费大量资源。对于早期国力薄弱的新加坡政府来说，不但要保障人民“居者有其屋”，从而稳定政权，经济上也要有能力支撑。因此，兴建组屋与发展经济必须相得益彰。

由于马来西亚的排斥，建立共同市场机会渺茫，新加坡不得不改变原来倚赖转口贸易的经济模式，发展自己的制造业。在吸引外资方面，规模最大的基础建设是发展裕廊工业区。工业、商业和传统转口贸易都需要土地，将来的发展更需要提高土地的利用效率。土地从哪里来﹖占据了市中心大片位置的，是贫民窟。政府开始有计划地在偏远地段规划、建设配套设施完善的组屋区；并陆续建成30多个分布各区的大小工业园，既方便居民就近就业，也满足了发展经济所必需的劳动力需求。当人们从贫民窟搬到崭新的楼房时，政府集中统筹了大量工业和商业用地，尤其是腾挪出中心区宝贵的土地，为今后的规划发展打下良好基础。

同时，新市镇及配套设施建设极大地带动了城市经济发展。相应增加的供水、供电、供气、交通、通讯等公用事业，还有学校、商场、银行乃至政府机构，也带来了就业机会。“在设计组屋区和新镇时，一个中心的原则就是要考虑居民的生活、娱乐和就业等各个方面，让组屋区和新镇拥有自给自足的全面设施，使居民在各个方面均感到便利。从实际的情况来看，新加坡的公共住宅是按住宅中心、邻里中心和新城镇的三级中心进行规划：大约600~1000户居民组成一个住宅区，区内植有各种花草树木，环境优美，同时还设有居民集会与儿童游戏运动的场所；大约3000~7000户居民组成一个邻里中心，里面设有商店、市场、摊贩中心、医务所、托儿所以及住宅管理机构等；大约3~5万户、总共15~25万居民构成一个新城镇，新镇内各种服务设施完善，拥有商业中心、百货中心、超级市场、银行、图书馆、电影院、室内外运动场、游泳池、学校和医院等，居民们的生活、娱乐、就业和子女上学等均很方便。”再加上与此相对应的拆迁、控制城市污染、修建高速公路和地铁，以及多年不断地填海造地，处处都在推动城市建设、带动经济发展。

从1960年建屋发展局成立，到1971年，共建设组屋117225套，35％以上的新加坡公民住上了政府组屋。住宅建设、商业服务设施和公共配套设施的建设，大大推动了建筑等行业的发展。建筑业产值占GDP的比重，从1960年的3.6％上升到1970年的7.3％。与此同时，制造业发展与居者有其屋相得益彰，从1960年的11.9％上升到1970年的19.7％。失业率，则从独立之初的14％大幅下降到1971年的4％左右。

二、按收入水平定价——“兴建人民负担得起的优质房屋”

新加坡的组屋由政府兴建，售价也由政府控制，不会像市场价格那样大起大伏。组屋制度的关键，是按购买者的收入水平来定价。与此相配合的，是公积金强制储蓄，以及配套的土地征用制度。直接的政策效果，是政府“胁迫买房”，人民不买白不买。作为国际大都市，新加坡90.7％的住房自有率明显偏高。

1. 建屋局“收支两条线”

建屋局的目标，是“兴建人民负担得起的住房”，执政为民，其政策和制度设计核心是人民的支付能力。建屋局给一手组屋定价，主要考虑组屋买家的购买能力，而不是考虑自身的盈亏。新加坡受雇人士月均收入3578新元，一套四房式的组屋平均售价为16.2万新元，相当于个人年收入的4~5倍。

在实施“居者有其屋计划”的不同时期，一些具体的制度规定也在不断调整：例如，1982年规定，“凡月收入在八百新元以下的家庭，可以租住公共组屋，也可以购买；月收入在800~4000新元之间的家庭应购买公共组屋，而不允许租用；月收入四千新元以上的高收入家庭只能按市场价格向私人建筑商购买住房，不准购买价格便宜的公共组屋。”随着组屋供应量的增加，对家庭最高月收入的限制不断放宽。目前，购买四房或五房式组屋的核心家庭，月收入以八千新元为上限；多代同堂家庭以1.2万新元为上限；购买二房式或三房式的，每月家庭收入分别不得超过两千新元和三千新元。

建屋局还为符合条件的组屋买主提供高达两次的优惠贷款，利率低于商业银行利率，摊还期可长达30年。

建屋局建少量出租的组屋，主要是照顾因工资低而买不起房的人。对于这类家庭，政府还额外提供优惠鼓励他们买房：1994年起，政府以折扣价出售组屋给现有租户，而且这些租户都获得全额的抵押贷款。租户买房，“不受综合所得的基准限制。”

提供林林总总的补贴、优惠，使建屋局常年赤字经营，因此每年要接受政府提供的贷款和补贴。政府对建屋局的贷款主要分三类，专款专用：建屋发展贷款，用于建造组屋和建屋局营运开支；抵押融资贷款，资助由建屋局提供给符合条件的组屋买主之购房抵押贷款；翻新融资贷款，资助建屋局向组屋住户提供分期贷款以翻新组屋。贷款要还本付息，而政府对建屋局的另一大资助，是以补贴形式平衡建屋局的赤字。几十年来，每财政年度的补贴额少则百万，多则数亿新元。截至2007年，政府对建屋局的营运赤字补助金累计达159亿新元。

这样，建屋局实际上是统收统支，“收支两条线”运作，没有盈利压力，扮演着一个政府代理人的角色。可以说，是政府对建屋局的补贴，人为造就了新加坡在世界上首屈一指的住房自有率。

再进一步推敲组屋的成本和售价，如果不计地价成本：政府补贴较多的只是解困型的一房、二房式组屋；三房式的补贴较少，要补贴百分之十几；建造四房式组屋基本上是持平；造五房式则不但不用政府补贴，还有近两成的毛利（表~3）。截至2007年3月31日，建屋局共出售组屋83.08万套，其中，建造成本与售价基本持平的四房式就占了40％；有少量补贴的三房式占26％；有盈余的五房式占25％；而需要政府大幅度补贴的一房、二房式只有1％。

由此推测，建屋局“按收入定价”的大原则下，还会有一条“参考线”，就是组屋的平均建筑成本。拿捏住了这上下两条线，再加上建屋局向土地局买地的钱终归要上缴国库，地价涨则政府收入也水涨船高，因此，政府在整个“居者有其屋”计划中，其实并不用亏大钱。总的来说，还是政府贷款支持，组屋居民“用者自付”。

2. 中央公积金协助购房

然而，建屋局最初出售组屋的效果并不令人满意：1964年推出的2068套只卖出1600套；到1967年，只卖出六千套。经调查，原因是民众购买力不足，交不起20％的首付。为此，政府于1968年开始把中央公积金系统与购买组屋挂钩。

新加坡的公积金制度于1955年建立。开始缴纳率为10％，雇员和雇主各缴5％。以后逐年增加，强制雇主和就业人口缴纳高额“中央公积金”作为社会保障。1984~1985年最高，雇员和雇主各缴25％，公积金占工资比例高达50％。1986~1987年，雇员仍需缴纳25％。随后，缴纳比率开始下调。

公积金供款虽然免税，但要等到55岁才能开始提取。政府允许购房者动用公积金存款付首期和按月分期付购房款，则意味着可以“盘活”这一笔即使不买房也必须按月缴纳的款项。从表~5的示例中可以看到，就算是售价较贵、政府补贴较少的大户型四房式组屋，买家每月供款519新元，而可用于买房的公积金则高达863新元，绰绰有余。因此，有了公积金购房这一条，申购组屋的人便大幅度增加。

对于低收入家庭，还有专门的“公积金房屋津贴计划”。

独特的定价制度和组屋与公积金的配合，用福利制度去激发公民的进取心，是组屋制度的思想结晶。因此，在政府的统筹设计下，建屋局并不是一个单兵作战的机构，与政府和公积金局的配合非常密切（图~1）。组屋和公积金形成了一个互为补充的系统：只有组屋没有公积金，“居者有其屋计划”推行不下去；只有公积金没有组屋，单靠起伏跌宕的私人市场普遍解决住房问题，等于痴人说梦。

3. 政府控制土地

无论是建组屋、完善社区配套、建工业园，都必须大量征用土地。政府于1967年颁布了《土地征用法》，“授权自己为兴建公共房屋或实施其它发展计划而强制征用私人土地。”而且，当时政府征用土地的补偿标准远低于市价。1973年，修订了《土地征用法》，并规范了土地征用的补偿标准，根据几个固定年份的地价来估值，使之越来越接近市价。1968年政府只拥有全国26.1％的土地，到1985年这一数字增加至75％。1995年，86％的新加坡人住进了组屋，政府开始规定要按市场价格征用土地，建屋局建组屋时也必须用市场价格从土地局手中买地。

控制土地和地价，是大量建造政府和人民都负担得起的组屋的基础。

三、分隔两个市场，组屋“递进机制”与私房投机炒作两不耽误

国家贴钱建房子给老百姓住，跟其他国家的福利房有何区别﹖新加坡不仅“居者有其屋”，而且组屋可以在一个有准入限制的市场上买卖。这样，既是鼓励居民搬入面积更大更好的组屋，进一步改善居住环境；同时也是引入市场检验，尽可能地消除一般福利公屋制度的弊端。可谓执政为民的又一体现。

政府规定，组屋住满五年，即获完全产权，可以进入市场出售。购房后未住满五年者，只能卖回建屋局。卖房1~2年后，得以重新向建屋局申请购买房屋。道理很简单。“居民家庭随人口增多和经济条件的改善，可再次申请购买住房面积更大更好的组屋，前提是家庭收入尚未达到高收入标准。”这个居住时间限制与高收入限制标准一样，逐步调整放宽到两年半。2003年开始，“没有向建屋发展局贷款，也没有领取公积金购屋津贴的屋主，可在住满一年后出售在公开市场上购买的组屋。”

政府规定“每个家庭只能有两次直接向建屋局购买组屋的机会。……但是不能同时拥有两间组屋。……许多居民在居住满五年后，转售组屋获取相当的利润，再向建屋局购买同类型或较大间的组屋。有些居民看到转售组屋有利可图，就算尚未有实际需要，也把家庭成员拆成两个家庭核心，去申请购买新组屋。等到新组屋建好、分配后，为生活方便，仍与另一家庭核心如父母同住，新的组屋因此闲置，这样的情形不在少数”。新加坡组屋过去只有在特殊情况下允许出租。2003年开始，“没有向建屋发展局贷款，也没有领取公积金购屋津贴的屋主，……可在住满十年后，出租整间组屋”。

组屋自由买卖，把政府计划与市场经济打成一片。根本不用廉政公署立案侦查，媒体记者追踪报道，任何官建房屋，可以通过组屋二手市场自由定价评判优劣。新加坡公民可直接向建屋局购买新建组屋，也可以在公开市场上选购转售组屋，如果建屋局新推出的组屋质量、配套设施等不合心意，大可以“用脚投票”，改为购买二手组屋。新组屋空置数月、经年，建屋局就得检讨和改善。而且，二手组屋的市场价格，可以在更长时间尺度检验组屋质量。

另一方面，这个组屋二手市场并非敞开大门来去自如的。只有新加坡公民或永久居民可以参与。外国人连转售组屋也不能买。在实际操作中，组屋的转售必须在建屋局登记，房款的收支则是通过公积金账户来完成的，政府监管一丝不苟。

“这一下，把居民住宅消费与普通房地产投机分割成两个市场。前者一户一套，更多自住消费；后者来去自由，数量不限，敞开投机。房地产企业的投资、温州炒房团的炒作、本地居民的保值增值，外国人和先富起来的高档消费，继续在对外开放的房地产市场尽情折腾。”（王小强〈关于上海“居者有其屋”的几点认识〉，《香港传真》No.2008-55）所以，新加坡的私人房地产市场同样活跃，其投机性一点不亚于其他国家和地区。正如图~2所显示，二手组屋市场的价格，走势比私人房地产市场更平稳、缓和。

四、组屋体系与政府的政策导向

值得强调的是，因为各项优惠贯通一气，公积金的缴纳比例、购买组屋的收入资格、出售组屋的条件限制等等规定，均不会捆住政府的手脚。相反，政府可以根据“居者有其屋”的实际需要、财政能力、建房进程、房地产景气、社会就业等因素，随时调整，不断完善。譬如，随着建屋局的建组屋进度，以及循序渐进将老百姓纳入住房保障体系的需要，最高收入限制不断调高，让更多人受惠。又譬如中央公积金，自建立以后逐步添加住房、医疗、教育、投资增值等多种功能，缴纳比例也可以及时配合政府的经济、民生政策而调整。

1. “华厦供精选”

随着新加坡经济的发展，人民收入的提高，对房屋的要求也不断提高，不仅仅满足于老式组屋了。1989年，新加坡87％人口迁入组屋以后，政府目标从“居者有其屋”改变为“华厦供精选”。1991年建屋局推出了“设计计划”，让私人参与设计与建造公共住屋。在组屋中出现了六房式的公寓组屋。2005年，建屋局透过公共投标方式让私人发展商参与公共房屋的开发。现在公寓式组屋已经被执行共管公寓所替代，后者有比组屋更好的设计和配套设施，目的是让工资水平在八千新元上下的人，能够自由选择在私人房地产市场或者组屋市场购房，在私人房地产市场价格波动过大时能转而享受国家福利。

同时，建屋局的补贴政策也在引导组屋住户“小屋换大屋”。从1999年10月1日开始，获选订购新建组屋者或已提呈选购转售组屋者，无论他们是搬迁到同类型组屋或是降级，如果在这之前已享受过一次住屋津贴，如公积金购屋津贴或是直接向建屋局选购组屋，他们都将不能再享受有优惠利率的抵押贷款。换言之，搬到更大户型组屋者，就还可以享受优惠利率贷款。

2. 组屋辅助养老

新加坡和很多发达国家一样，正在进入老龄化社会。1957年新加坡的出生人口为64060人，到1977年为18570人。特别是人口主要组成部分的华人，生育率更是逐年显著下降。养老越来越成为新加坡政府的一件大事，各项相关政策不断出台。退休年龄一延再延，鼓励老年人继续工作。

公积金政策积极配合，为鼓励雇主聘请55岁（后来放宽到50岁）以上的员工，这类雇员的企业和个人缴交公积金比例，比正常比例低；公积金内专作养老用途的特殊账户，要55岁以后才能领取。

很多老人退休后，觉得每月领到的公积金有限，影响生活质量。于是，住房政策也积极配合。1997年11月，新政府宣布乐龄公寓计划，推出35平方米和45平方米两种公寓，以30年的期限出售给乐龄人士。政府会帮助老年人先卖掉原来的大组屋，然后用所得买这种老年公寓。这样，老人不但可以拿到一笔钱充实生活，还可以和很多同龄人生活在一起。

政府还通过提供优先选择权的方式，鼓励多代同堂。建屋局有15％的新建组屋是用来鼓励多代同堂而建的。同时还特意设计建造了三间一套和一间一套的相连组屋，既方便照顾老人，又能保证子女有自己的私生活。政策上，有倾斜的“购屋津贴计划”和“已婚子女优先计划”。“购屋津贴计划”规定，第一次申购组屋者，若在公开市场购买一间靠近父母或者自己子女的组屋，可获得四万新元的购屋津贴。“已婚子女优先计划”则规定，如果已婚子女在“抽签购屋计划”和“预购组屋计划”下申请组屋以便与父母同住或住附近，将比其他申请者多一倍的机会抽中。

3. 组屋翻新与收拢民心

居者有其屋已基本实现，但是自1964年计划实施以来，几十年过去，早期建造的组屋看起来和新组屋差距明显。同时，当大部分民众得到组屋后，什么方法可以让他们继续凝聚在政府、在人民行动党周围呢﹖组屋翻新计划，再一次在人民和执政党中间取得了双赢。

新加坡政府开始对楼龄超过18年的旧组屋进行“主要翻修”，翻修费用大部分由政府承担。政府提供给新加坡公民住户的津贴占总翻新费用93％。为避免邻里间因翻新装修而发生争执，至少有75％邻里投赞成票时工程才会展开。到1999年底，共有85个邻里将近9.12万个单位的组屋，获选推行翻新计划。其中37个邻里完成它们的翻新工程，25个邻里正在进行翻新，其余的邻里正处于设计、投票和招标阶段。新加坡一些好几十年的组屋外观还很新，基本上看不出老化的迹象，组屋翻新计划功不可没。

“中期翻新延伸计划”是为楼龄10~17年的组屋推行的，包括粉刷组屋外观、儿童游戏场、草地、电梯大厅、走廊及其它公共设施。“中期翻修不进行组屋内部的更新，费用由政府承担，居民不需要分担”。

最后是选择性整体重建计划，主要针对没有翻新价值的旧组屋，目的是提高土地利用效率。住户要搬迁，政府会在原址附近（一般两站路内）建造新组屋，老住户搬迁后，也能留在熟悉的生活环境中。

这些计划中的重要一环，是1988年成立的市镇委员会，接替建屋局管理和维护地产的权利，同样每年接受政府拨款运作。这个委员会的会长和委员在当地德高望重，与人民行动党关系密切。“设立城市委员会的目的最初是给居民在管理其房产方面有更多发言权，但由于其主席是人民行动党议员，其余成员从政府任命的居民委员会或公民协商委员会成员中加以选择，因此是人民行动党进行控制，保证选举成功的一个机制。”从另一个侧面看，政府把组屋的管理上升到了“讲政治”的高度。在组屋区更新计划中不遗余力，不但有效保证了物业管理中业主的权利可以伸张，而且杜绝了一般福利住房中，房屋维修困难、官僚作风严重、质量得不到保障的问题。

在很多城市和郊区，普通百姓经常路过各式豪华住宅，回到自己多年没有改善的简陋居所，议论著房地产大款们种种穷奢极欲的流言，耳闻目睹的是对现实不满的实际教育。相反，我们在新加坡，无论是地铁、出租车还是社区中心，碰到职业、年龄不同的新加坡人，几乎人人都有宽敞的住宅，哪怕对政府的其它方面还有些意见，一说到新加坡住宅建设的成就，就很难挑出刺儿来了。

五、“居者有其屋”推动城市化与振兴经济

新加坡弹丸之地，曾经有20％的GDP是为英军基地服务的。独立以后，英军撤离，新加坡面临着大量人口失业和传统进口替代型经济转型的双重困难。“居者有其屋”，大兴土木，多年来持续不断，推动城市建设，带动经济发展。

发展到今天，新加坡一个几百万人口的城市，全面启动城市住宅建设，从带动建筑等初级产业发展，一直到引发金融服务等诸多高附加值产业的钜大需求，以及为满足各种公共服务需求而增加的就业，成绩可谓显著。

在我国城市化多年严重滞后的背景下，人们群众改善居住条件的内需潜力非常钜大。如果像新加坡“居者有其屋”这样的城市化建设放在一个更大范围内，例如中国的若干大中城市，并向周边的中小城镇辐射开去，其推动经济增长和容纳就业的潜力有多么钜大，不难想像。不但是民心之所向，也足以成为“加快转变经济增长方式”、继续推动整个国民经济发展的火车头。